Préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers

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Rapport de mission de conseil n°17076

Mars 2018

Mots-clés : espaces naturels, espaces agricoles, espaces forestiers, préservation des espaces, schéma de cohérence territoriale, plan local d'urbanisme, commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, CDPENAF, SCOT, PLU

Enjeux

La préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers n'a fait l'objet de dispositions législatives que depuis moins de dix ans.

Le CGAAER a été chargé d'examiner si cet objectif de préservation est réellement pris en compte par les collectivités publiques et si leur action en matière d'urbanisme se traduit par une utilisation économe des espaces naturels, par la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières, et par la protection des sites, des milieux et paysages naturels, conformément au code de l'urbanisme.

Méthodologie

La mission du CGAAER s'est déplacée dans sept régions et onze départements (Charente, Corrèze, Hérault, Mayenne, Rhône, Haute-Savoie, Seine-et-Marne, Var, Yonne, Guyane et La Réunion).

Elle a rencontré les représentants des services déconcentrés de l’État, des élus et les membres des commissions départementales des espaces naturels agricoles et forestiers ainsi que les institutions nationales concernées. Elle a également pris connaissance des résultats d'enquêtes diligentées en 2016 et 2017 auprès des services.

Résumé

Pour évaluer les outils concourant à la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, la mission a étudié les dispositifs spécifiques de préservation mais aussi les modes d'élaboration des documents d'urbanisme, ainsi que les outils d'observation de l'évolution des espaces.

Si, globalement, l'installation des CDCEA puis des CDPENAF a provoqué une prise de conscience de leurs membres et un dialogue, la gestion économe des espaces instaurée par la loi n’apparaît pas encore prégnante chez tous les élus.

Ces espaces présentent des enjeux économiques et environnementaux (production de biens alimentaires, stockage du carbone, maîtrise de l'eau, biodiversité...) qui passent souvent au second plan par rapport aux attentes immédiates de la population (logements, centres d'activités…).

Les outils spécifiques de protection des espaces agricoles ZAP (zone agricole protégée) et PAEN (périmètre de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains) sont inconnus de la plupart des interlocuteurs. Une expertise devrait être conduite sur la création d'un dispositif unique et sur l'opportunité d'étendre le droit d'expropriation.

C'est pourquoi, la mission propose de passer d'une logique de préservation défensive à celle d'une co-construction entre l’État, les collectivités, les professionnels des filières agricoles et forêt-bois et les associations environnementales. Cette proposition est en phase avec le nouveau contexte économique, environnemental et social qui émerge au niveau des territoires, Des projets agricoles et forestiers doivent être clairement exprimés et intégrés aux projets de territoire. La mission estime que les schémas de cohérence territoriale constituent une échelle pertinente, tout comme les plans locaux d'urbanisme intercommunaux.

La mission a constaté que l'observation du phénomène de réduction de ces espaces se heurte à l'absence de méthodes de mesures généralisables et précises. Elle a identifié un nouveau procédé s'appuyant sur des images satellitaires, susceptible d'être immédiatement mis en œuvre si les ministères concernés le décident.

Une communication institutionnelle d'envergure, associant les secteurs agricole et forestier, les représentants des collectivités et les associations environnementales, permettrait de rendre compte utilement de l'évolution de la situation.

La mission suggère de transformer l'observatoire des espaces naturels, agricoles et forestiers en une « conférence » des espaces naturels, agricoles et forestiers, axée sur des missions de réflexion et d'orientation des politiques publiques et de communication.

Lien vers le rapport :